MITIGASI RISIKO IMPORTASI HEWAN DAN PRODUK HEWAN DARI NEGARA YANG MEMILIKI ZONA BEBAS PENYAKIT MULUT DAN KUKU

Oleh: Tri Satya Putri Naipospos

Foto dari David Heath, Pasar Beringkit di
Tabanan, Bali (www.beefcentral.com)

Indonesia menyatakan diri bebas penyakit mulut dan kuku (PMK) pada tahun 1986 dan status ini diakui secara resmi oleh Badan Kesehatan Hewan Dunia (OIE) pada tahun 1990. PMK masih berjangkit di lebih dari seratus negara di dunia sementara perdagangan hewan dan produk hewan antar negara terus meningkat, sehingga Indonesia masih tetap berisiko tinggi terhadap kemungkinan tertular kembali.

PMK merupakan penyakit yang sangat menular dan penularannya difasilitasi lewat perdagangan hewan dan produk hewan serta media perantara lainnya [1]. Negara-negara yang bebas PMK menerapkan tindakan-tindakan pengaturan importasi yang sangat ketat terhadap hewan peka, produk dan hasil sampingannya yang berasal dari negara-negara yang tidak bebas PMK [2]. Bahkan beberapa negara bebas, termasuk Indonesia, menerapkan pendekatan 'risiko nol' (zero risk approach) untuk melindungi wilayahnya dari ancaman tertular kembali.

Perdagangan internasional hewan dan produk hewan secara nyata telah memberikan keuntungan bagi kesejahteraan manusia, tetapi di sisi lain juga berpotensi menyebarkan agen patogen ke seluruh dunia. Potensi penularan PMK lewat perdagangan dipengaruhi oleh tindakan-tindakan mitigasi risiko yang dilakukan baik oleh negara pengekspor maupun negara pengimpor. Risiko PMK bergantung pada struktur dan volume perdagangan dari komoditi yang berisiko, tindakan-tindakan biosekuriti yang dilakukan oleh negara mitra dagang, dan interaksi di antara keduanya [3].

Sejak abad ke-20 yang lalu, arus perdagangan hewan dan produk hewan berlangsung antara negara-negara yang diidentifikasi sebagai “bebas PMK”, seperti Amerika Serikat (AS), Kanada, Australia, Selandia Baru, Jepang, Korea Selatan, Taiwan, dan kadangkala Denmark. Negara-negara tersebut satu sama lain mengakui sebagai bebas PMK, sehingga hambatan sanitary biasanya tidak menghalangi perdagangan di antara mereka atau mempengaruhi ekspor mereka ke negara-negara yang tidak bebas PMK.

Negara-negara yang tidak diakui bebas PMK hanya dapat mengekspor produk daging olahan seperti kornet atau daging kaleng (pemasakan mampu memusnahkan virus PMK) ke negara-negara yang bebas PMK, bahkan tidak bisa mengekspor dalam bentuk daging dingin (chilled meat) atau beku (frozen meat). Penerapan hambatan perdagangan yang ketat merefleksikan upaya-upaya yang telah berhasil dilakukan oleh negara-negara bebas PMK dalam mengeradikasi PMK di seluruh wilayah negaranya [4].

Standar-standar OIE menyediakan peluang bagi negara-negara anggota tidak hanya untuk memperbaiki pranata kesehatan hewan nasionalnya dalam memberikan jaminan sanitary hewan dan produk hewan, tetapi juga menyediakan peluang untuk mengkombinasikan berbagai mekanisme fasilitasi perdagangan yang dapat digunakan untuk jaminan sanitary perdagangan. Salah satu opsi dalam standar OIE yang bisa digunakan untuk jaminan sanitary perdagangan yang dibahas dalam tulisan ini adalah zona bebas penyakit (zonal freedom from disease).

Mitigasi risiko dan mekanisme fasilitasi perdagangan yang tertuang dalam OIE Terrestrial Animal Health Code (OIE Code) dan juga direkomendasikan dalam Perjanjian Sanitary and Phytosanitary (SPS Agreement) yang pada dasarnya terdiri dari sejumlah opsi yaitu:

• Negara bebas penyakit – tanpa atau dengan vaksinasi; 
• Zona bebas penyakit – tanpa atau dengan vaksinasi; 
• Pembentukan kompartemen bebas penyakit; dan 
• Pemasaran komoditi aman (safe commodities) dari negara atau zona tertular dimana negara atau zona bebas penyakit tidak dapat dicapai [5].

Penerapan zona bebas penyakit tersebut diatas menjadi suatu alat yang berguna bagi suatu negara dalam memprioritaskan penggunaan sumberdaya dan mengeliminasi PMK secara progresif dalam upaya mencapai status bebas untuk seluruh wilayah negara [6].

Zona bebas

Tidak banyak negara di dunia yang memiliki zona bebas PMK, baik yang diklasifikasi oleh OIE sebagai zona bebas tanpa vaksinasi (free zone without vaccination) atau zona bebas dengan vaksinasi (free zone with vaccination). Tabel 1 menjelaskan secara singkat persamaan dan perbedaan antara zona bebas PMK tanpa vaksinasi dan dengan vaksinasi menurut OIE Code.

Tabel 1: Persamaan dan perbedaan antara zona bebas PMK tanpa dan dengan vaksinasi (OIE, 2016)

Dalam resolusi OIE terbaru yaitu Resolusi No. 16 yang diterbitkan pada Sidang Umum Tahunan OIE bulan Mei 2016 tentang pengakuan terhadap status PMK dari negara-negara anggota, dinyatakan ada 67 negara bebas PMK tanpa vaksinasi, 1 negara bebas PMK dengan vaksinasi, 13 negara dengan zona bebas PMK tanpa vaksinasi, dan 8 negara dengan zona bebas PMK dengan vaksinasi.

Meskipun OIE Code menyediakan upaya mitigasi risiko dengan menetapkan kriteria penetapan zona dan kompartemen bebas PMK yang harus dipenuhi dan persyaratan importasi hewan dan produk hewan dari negara atau zona bebas PMK tanpa atau dengan vaksinasi dan dari kompartemen bebas PMK, namun realitanya tidak semua negara mematuhi ketentuan OIE tersebut. Perjanjian SPS secara spesifik mendorong agar pihak-pihak yang terlibat dalam perdagangan hewan dan produk hewan untuk mengakui keberadaan dan aplikasi zona bebas penyakit [5].

Contohnya negara-negara bebas PMK seperti Australia, Selandia Baru, Amerika Serikat, dan Kanada hanya mengakui daftar negara bebas PMK menurut kebijakan negaranya masing-masing yang belum tentu sama menurut OIE. Negara-negara tersebut umumnya sudah secara tradisional bebas PMK seperti Australia bebas PMK sejak tahun 1872, AS sejak tahun 1929, Kanada sejak tahun 1952, bahkan Selandia Baru belum pernah terjangkit PMK sama sekali.

Australia mengakui 44 negara yang bebas PMK tanpa vaksinasi dan tidak mengakui satupun negara yang memiliki zona bebas PMK seperti yang dinyatakan oleh OIE [7]. Selandia Baru mengakui 66 negara dari 67 negara bebas PMK tanpa vaksinasi menurut OIE, tetapi zona bebas PMK yang diakui hanya Sabah dan Serawak (wilayah negara Malaysia) [8].

AS mengakui 56 negara bebas PMK tanpa vaksinasi dan hanya 2 negara yang memiliki zona bebas PMK tanpa vaksinasi yaitu Wilayah Patagonia di Argentina dan Negara Bagian Santa Catarina di Brazil [9]. Sedangkan Kanada mengakui 46 negara bebas PMK dan 4 negara yang memiliki zona bebas PMK yaitu 3 provinsi (Chubut, Patagonia Selatan dan Santa Cruz) dan zona-zona tertentu di 2 provinsi (Neuquen dan Rio Negro) di Argentina, Negara Bagian Santa Catarina di Brazil, dan sejumlah zona di Peru [10].

Meskipun Indonesia telah diakui OIE sebagai salah satu negara dari 67 negara bebas PMK tanpa vaksinasi, tetapi hanya Australia dan Selandia Baru yang mengakui status bebas ini. AS dan Kanada tidak memasukkan Indonesia dalam daftar negara bebas PMK mereka. Bahkan Filippina yang memperoleh pengakuan OIE sebagai negara bebas PMK tanpa vaksinasi pada tahun 2011, tidak ada dalam daftar negara bebas PMK menurut ke-empat negara tersebut diatas. Penerapan ketentuan yang lebih tinggi tentunya dapat dianggap bertentangan dengan ketentuan OIE yang berhak mengakreditasi dan menyetujui secara resmi status bebas dari suatu negara atau zona.

Risiko PMK lewat hewan hidup

Secara historis, perdagangan hewan hidup merupakan faktor risiko utama masuknya virus PMK ke suatu negara [11]. Ada dua hal yang menyebabkan importasi hewan hidup dari negara atau zona bebas PMK tanpa atau dengan vaksinasi menimbulkan risiko bagi penularan PMK yaitu peluang terbawanya hewan pembawa penyakit/carrier (carrier animals) dan/atau hewan terinfeksi subklinis (sub-clinically infected animals) dalam populasi hewan hidup yang diimpor tersebut.

Hewan yang terinfeksi virus PMK biasanya menunjukkan gejala klinis satu sampai empat hari setelah terdedah virus. Namun demikian, pada sejumlah hewan mungkin saja tidak terlihat adanya gejala demam atau lesi yang jelas. Sejumlah hewan tersebut bisa saja terinfeksi dan mengekskresikan virus, meskipun tanpa memperlihatkan gejala klinis. Bahkan hewan yang memperlihatkan gejala klnis sekalipun bisa menjadi sembuh dan terinfeksi secara persisten [12].

Hewan dimana virus PMK tetap ada di wilayah oesafagus-faring lebih dari 4 minggu setelah infeksi disebut sebagai hewan carrier [13, 14]. Istilah hewan carrier secara epidemiologi dimaksudkan sebagai hewan yang mampu menyebarkan infeksi meskipun secara klinis normal [15]. Bukti historis menunjukkan bahwa penularan PMK melalui hewan carrier selain dari kerbau Afrika (Syncerus caffer) dan sapi di wilayah bagian selatan Afrika belum pernah didemonstrasikan secara meyakinkan [16, 17].

Tidak seperti halnya hewan carrier PMK, hewan terinfeksi subklinis dapat menjadi sumber penularan yang lebih berisiko. Implikasi infeksi subklinis bagi pengendalian PMK adalah serius, karena hewan seperti itu kemungkinan besar akan menyebarkan penyakit apabila kontak dengan hewan peka. Kejadian lalu di Eropa menunjukkan bahwa hewan terinfeksi subklinis menyebabkan risiko potensial bagi penyebaran PMK melalui perdagangan hewan dan produk hewan. Hal ini jelas memperlihatkan bahwa paradigma ‘bebas PMK tanpa vaksinasi’ adalah tidak sama artinya dengan ‘bebas risiko’ (risk free) [12].

Status carrier merupakan hambatan teknis utama dalam praktek penggunaan vaksinasi dalam pengendalian PMK [18]. Pendapat yang menyatakan vaksin dapat menutupi infeksi atau hewan carrier menyebabkan virus PMK tetap bertahan dalam populasi yang divaksin, telah menyebabkan restriksi perdagangan internasional dengan adanya larangan impor/ekspor hewan dan produk hewan dari negara-negara bebas PMK yang menerapkan vaksinasi [19, 20].

Meskipun vaksinasi itu sendiri tidak menyebabkan carrier, tetapi hewan yang divaksin (vaccinated animals) yang terdedah dengan virus PMK diantaranya ada yang dapat menjadi carrier (vaccinated carrier). Mengingat kenyataannya hewan-hewan yang divaksin yang terdedah dengan virus PMK tersebut terlihat sehat, maka hewan yang divaksin dilarang untuk diimpor ke negara-negara bebas PMK (sesuai Artikel 8.8.2. angka 4 huruf e dalam OIE Code) [21].

OIE merekomendasikan jika mengimpor ternak ruminansia hidup dari negara atau zona bebas PMK dengan vaksinasi, maka suatu seri tindakan mitigasi risiko perlu dilakukan di negara asal, seperti isolasi pra-karantina, karantina dan uji diagnostik. Gambar 1 mengilustrasikan suatu alur importasi hewan hidup dari negara atau zona bebas PMK dengan vaksinasi. Dalam alur ini, empat kejadian yang menggambarkan probabilitas introduksi penyakit oleh negara pengimpor sebagai berikut:
• E1 – isolasi hewan di peternakan asal
• E2 – karantina
• E3 – hasil uji diagnostik selama karantina
• E4 – deteksi PMK pada saat kedatangan hewan di negara pengimpor

Gambar 1: Alur skenario menetapkan risiko seekor hewan terinfeksi PMK [22].

Apabila PMK terjadi di peternakan asal (E1) dan terdeteksi pada sumbernya, maka ekspor pada titik ini harus dibatalkan. Meskipun demikian, penyakit mungkin saja tidak terekpresikan secara klinis atau mungkin tidak teramati. Dalam hal ini, risiko atau probabilitas kejadian perlu dinilai. Kegagalan yang sama dalam mendeteksi penyakit mungkin saja terjadi di karantina (E2). Virus PMK mungkin saja ada, tetapi tidak ada hewan di karantina yang memperlihatkan gejala klinis. Uji diagnostik mungkin gagal mendeteksi infeksi virus PMK (E3) dan penyakit tidak terdeteksi pada saat kedatangan di negara pengimpor (E4).

Probabilitas (P) dari penyakit menyelinap melalui prosedur impor adalah hasil perkalian dari tiga probabilitas kegagalan mendeteksi PMK (1 – P2, 1 – P3, dan 1 – P4).

Dalam kejadian E1, diperlukan adanya presentasi sertifikat kesehatan hewan internasional untuk seluruh hewan, yang menyatakan bahwa hewan tidak menunjukkan gejala klinis PMK pada hari pengapalan. Untuk ternak ruminansia yang berasal dari negara atau zona bebas PMK dengan vaksinasi, diperlukan persyaratan menyangkut status kesehatan hewan dari negara tersebut dan peternakan asal. Juga lamanya waktu hewan tersebut berada atau dipelihara di negara asal sebelum diekspor (E2). Begitu juga hewan yang akan dieskpor harus tidak pernah divaksin dan menunjukkan respon negatif terhadap uji antibodi virus PMK (E3) [22].

OIE menetapkan persyaratan importasi hewan dan produk hewan dari negara atau zona bebas PMK tanpa dan dengan vaksinasi (Artikel 8.8.10. dan 8.8.11. OIE Code). Meskipun demikian setiap negara anggota, termasuk Indonesia, berhak untuk menentukan apakah akan mengimpor atau tidak mengimpor dari negara atau zona bebas PMK sebagaimana dimaksudkan diatas sepanjang ditujukan untuk melindungi kesehatan dan kesejahteraan manusia dan hewan dalam wilayah negaranya. Sesuai dengan pedoman OIE, setiap negara berhak melakukan analisa risiko (risk analysis) apabila bermaksud untuk menerima atau menolak rencana suatu importasi dari negara atau zona bebas PMK (Bab 2.1. OIE Code).

Pada bulan Januari 2014, pihak yang berwenang di AS yaitu Animal and Plant Health Inspection Services (APHIS) melakukan analisa risiko untuk menilai risiko importasi hewan dan produk hewan dari suatu zona bebas PMK tanpa vaksinasi (Patagonia) di Argentina. Dari hasil analisa risiko tersebut, APHIS menyimpulkan bahwa risiko hewan atau produk hewan terinfeksi PMK dari Patagonia, Argentina untuk menimbulkan pendedahan terhadap hewan peka di AS adalah sangat rendah (very low) [23].

Tindakan mitigasi risiko yang direkomendasikan sesuai dengan persyaratan importasi hewan hidup ke AS adalah pra-karantina (E1) ditetapkan selama 60 hari, akan tetapi karantina (E2) di negara asal ditetapkan tidak perlu dilakukan, dan dikarantina di AS sekurang-kurangnya 30 hari setelah tanggal kedatangan [23].

Mengingat potensi risiko PMK dari negara atau zona bebas PMK dengan vaksinasi jauh lebih tinggi dari negara atau zona bebas PMK tanpa vaksinasi, maka Indonesia sebaiknya tidak melakukan impor hewan hidup dari negara atau zona PMK dengan vaksinasi. Alasan teknis yang perlu dipertimbangkan adalah: (1) daya tahan virus PMK pada ternak ruminansia yang bisa bertahan dalam jangka waktu lama dalam jaringan oesophagus-faring; dan (2) hewan yang sembuh dari PMK dan hewan yang divaksin, dan kemudian terdedah dengan hewan terinfeksi PMK bisa menjadi hewan carrier yang tetap terlihat sehat selama 6-24 bulan [24]. Kedua alasan ini akan menyulitkan tindakan mitigasi risiko yang bisa direkomendasikan, bukan hanya yang perlu dilakukan di negara asal tetapi juga di negara pengimpor.