Analisis kebijakan program pembebasan brucellosis di Indonesia (belum final)

Oleh: Tri Satya Putri Naipospos

Petugas sedang melakukan uji brucellosis
di Laboratorium Kesehatan Hewan Tipe C
Dinas Peternakan Kabupaten Blitar
http://dinaspeternakankabupatenblitar.blogspot.com

Brucellosis pada sapi (bovine brucellosis) merupakan suatu penyakit reproduksi yang disebabkan oleh kuman brucella, yang menyebabkan keguguran (abortus), anak sapi lahir lemah dan beratnya ringan, perpanjangan jarak beranak (calving interval), dan penurunan produksi susu pada induk sapi potong dan sapi perah. [1] Penyakit ini dapat menular ke manusia (zoonosis) dengan menimbulkan gejala berupa demam intermiten, berkeringat, sakit kepala, lemah, nyeri sendi dlsbnya (tidak spesifik, mirip dengan penyakit lain yang juga menimbulkan demam). [2, 14]

Sejawat drh. Susan M. Noor MVSc (2006) menyatakan bahwa brucellosis di Indonesia lebih dikenal sebagai penyakit ternak, akan tetapi bahwa penyakit ternak ini dapat menular ke manusia belum banyak diketahui masyarakat. [2] Sinyalemen ini sejalan penetapan prioritas pengendalian Kementerian Kesehatan yang hanya ditujukan pada 5 (lima) zoonosis yaitu flu burung, rabies, antraks, leptospirosis, dan pes. [3]

Sedangkan dalam Rencana Strategis Nasional Komite Nasional Pengendalian Zoonosis, bucellosis merupakan satu dari 6 (enam) zoonosis strategis yang menjadi prioritas dalam penanganannya yaitu flu burung, rabies, antraks, leptospirosis, brucellosis, dan pes. [4] Brucellosis ditetapkan sebagai salah satu dari 22 jenis penyakit hewan menular strategis (PHMS) sesuai Surat Keputusan Menteri Pertanian No. 4026/Kpts./OT.140/3/2013. [18]

Tulisan ini bertujuan untuk menganalisis secara epidemiologis kebijakan program pembebasan brucellosis di Indonesia yang ditargetkan akan dicapai pada 2025. [5] Dengan target pembebasan seluruh wilayah negara dari brucellosis, tentu saja Indonesia harus mendapatkan keuntungan ekonomi dari anggaran cukup besar yang telah dan akan diinvestasikan ke dalam program pembebasan brucellosis secara nasional. Apakah peningkatan populasi dan perdagangan sapi potong sebagai implikasi program pembebasan tersebut secara nyata dapat meningkatkan pendapatan daerah dan ekonomi nasional? Apakah peningkatan produksi susu pada sapi perah dapat memperbaiki pendapatan masyarakat peternak dan pendapatan daerah? Apakah keuntungan finansial dapat diperoleh masyarakat dari penghematan biaya pengobatan yang harus dikeluarkan karena terhindar dari risiko terpapar brucellosis?

Program pemberantasan

Program pengendalian menuju pemberantasan brucelosis sebenarnya sudah dimulai sejak 1996/1997. Dasar kebijakan pelaksanaan operasional pemberantasan brucellosis pada waktu itu dituangkan dalam Surat Keputusan Menteri Pertanian No. 828/Kpts/OT.210/10/1998 tentang Pedoman Pemberantasan Penyakit Hewan Keluron Menular (Brucellosis) pada Ternak. [16, 17]

Khusus untuk pelaksanaan pemberantasan pada sapi perah di Pulau Jawa, pada tahun 2000 dilakukan piagam kerjasama antara Direktorat Jenderal Produksi Peternakan dengan Pengurus Pusat Gabungan Koperasi Susu Indonesia (GKSI) selama 5 tahun. [17] Sayangnya kerjasama tersebut hanya berlangsung selama 5 tahun dan setelahnya tidak diperpanjang lagi.

Meskipun secara keseluruhan program pemberantasan berjalan lambat, akan tetapi sampai saat ini ada 14 provinsi yang memiliki tingkat prevalensi sangat rendah sudah dinyatakan bebas yaitu:

• Bali pada tahun 2002 [6]
• Nusa Tenggara Barat - Pulau Lombok pada tahun 2002 [7] dan Pulau Sumbawa pada tahun 2006 [8]
• Kalimantan Selatan, Kalimantan Barat, Kalimantan Timur, dan Kalimantan Tengah pada tahun 2009 [9]
• Sumatera Barat, Riau, Jambi, dan Kepulauan Riau pada tahun 2009 [10]
• Bengkulu, Sumatera Selatan, Lampung, dan Kepulauan Bangka Belitung pada tahun 2011 [11].

Menurut data yang tersedia, salah satu zona atau wilayah yang sebentar lagi dapat dinyatakan bebas karena tingkat prevalensinya sangat rendah yaitu Pulau Madura - prevalensi 0,04% pada tahun 2011 [12], dan Provinsi Sumatera Utara - prevalensi 0,15% pada tahun 2011, dan 0,00 % pada tahun 2012 [5]. Saat ini program pembebasan brucellosis memasuki tahap akhir di Pulau Sumba, Nusa Tenggara Timur. Situasi brucellosis berdasarkan provinsi di Indonesia pada tahun 2013 dapat dilihat pada Gambar 1.

Gambar 1. Peta Situasi Brucellosis di Indonesia (Situasi 2013 di tingkat provinsi)



                                Sumber: Data Direktorat Kesehatan Hewan (2013) [5]

                

Ruang lingkup pemberantasan hanya ditujukan pada ternak sapi potong, sapi perah, dan kerbau dengan fokus pada species Brucella abortus. Aspek pengendalian brucellosis pada manusia tidak dimasukkan dalam program pembebasan ini, sehingga prinsip 'One Health' tidak diterapkan. Prinsip utama pemberantasan adalah (1) penyembelihan terhadap seluruh reaktor (hewan yang menunjukkan reaksi positif terhadap uji serologis); (2) vaksinasi populasi hewan yang peka; dan (3) pengendalian lalu lintas ternak dan penelusuran (traceability). [5]

Program pemberantasan brucellosis secara nasional dilaksanakan secara progresif dengan 2 (dua) pendekatan yaitu pendekatan tahapan (stepwise approach) [15], dan pendekatan zona (zoning approach) [5].

Pendekatan tahapan (stepwise approach) mengacu kepada 4 (empat) tahapan yang diperkenalkan Food and Agriculture Organization (FAO) sejak tahun 2012 yaitu:
- Tahap 0: prevalensi tidak diketahui.
- Tahap 1: situasi diketahui dan program pemberantasan sedang berjalan.
- Tahap 2: prevalensi menurun hingga 0,20% dan mendekati bebas (provisionally free).
- Tahap 3: deklarasi status bebas brucellosis. [15]
Gambar 2 memperlihatkan status brucellosis masing-masing provinsi berdasarkan tahapan. [5]

Gambar 2. Tahapan Progresif Pemberantasan Brucellosis di Indonesia (Situasi 2013)

Pendekatan zona (zoning approach) didasarkan atas klasifikasi daerah/zona yaitu:

- Daerah bebas penyakit.

- Daerah tertular ringan (< 2%).

- Daerah tertular berat (> 2%).

- Daerah tersangka (prevalensi tidak diketahui).

Untuk penggambaran situasi brucellosis yang lebih akurat, maka pendekatan zona digunakan pada tingkat kabupaten/kota, dengan unit epidemiologi berupa “desa” atau “kelompok ternak”. [5] Gambar 3 memperlihatkan status brucellosis masing-masing provinsi berdasarkan daerah atau zona dengan kegiatan yang dilakukan di masing-masing daerah/zona. [5]

Gambar 3. Klasifikasi Daerah/Zona Pemberantasan Brucellosis (Situasi 2013)

 

Sumber: Diskemakan oleh Dr. John Weaver, Consultant pada Australia Indonesia Partnership
for Emerging Infectious Diseases (AIP-EID), 2013. [5]

Justifikasi pembebasan

Pada dasarnya program pemberantasan brucellosis adalah sebuah pekerjaan besar dan komplek, serta memerlukan waktu cukup panjang untuk sampai pada tahapan bebas secara nasional. FAO (2012) menyatakan bahwa jangka waktu pemberantasan brucellosis paling tidak membutuhkan lebih dari 10 tahun. [15] Dalam kurun waktu tersebut banyak hal yang harus dibangun, mulai dari mensensitisasi para pengambil kebijakan sampai kepada memberikan harapan yang realistik dan memperlihatkan kesabaran sebelum hasil akhir tercapai. Sebagai contoh Australia adalah negara yang menyatakan bebas brucellosis pada tahun 1989 dan membutuhkan jangka waktu 29 tahun untuk mencapai status bebas tersebut. [19]

Keberhasilan pencapaian target bebas secara nasional tidak terlepas dari peran Pemerintah,  pemerintah provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota yang merupakan pemegang otoritas dan pemeran utama dalam program pemberantasan brucellosis dengan pra kondisi secara umum bahwa:

1. Program pemberantasan brucellosis harus menjadi bagian integral dari program pembangunan subsektor peternakan dan kemajuan program diukur dengan indikator kinerja.
2. Komitmen yang tinggi dalam memprioritaskan alokasi pembiayaan yang memadai dan penyediaan dukungan anggaran jangka panjang (long-term financial support) bagi program pemberantasan brucellosis.
3. Jaminan vaksin brucellosis dalam negeri (Brucivet) dapat diproduksi sesuai kebutuhan.
4. Regulasi dan kebijakan yang kuat dan jelas untuk melegitimasi pelaksanaan program dalam sistim otonomi daerah dan pelaksanaan tindakan 'uji dan potong' (test and slaughter) yang berdampak pada hak kepemilikan peternak (property right).
5. Koordinasi dan kerjasama berjalan baik antar institusi yang bertanggung jawab di bidang pemberantasan penyakit yaitu Direktorat Kesehatan Hewan dan jajaran Dinas berwenang di provinsi dan kabupaten/kota dengan institusi yang bertanggung jawab di bidang pengendalian lalu lintas ternak yaitu Badan Karantina Pertanian dan jajarannya sampai ke daerah. [5]

Sebagaimana disampaikan diatas, kapasitas teknis yang dimiliki oleh kelembagaan yang berperan dan bertanggung jawab merupakan elemen kunci dalam merancang dan mengimplementasikan program pemberantasan brucellosis. Begitu juga kemampuan dalam mempersiapkan fasilitas laboratorium yang memadai, dan sumberdaya manusia yang kompeten.

Meskipun sudah memiliki pengalaman membebaskan brucellosis dari suatu daerah atau zona, akan tetapi Pemerintah belum memiliki pengalaman membebaskan daerah tertular berat. Ke-14 daerah yang dinyatakan bebas brucellosis sebelumnya memiliki tingkat prevalensi sangat rendah (< 0,2%) atau mendekati bebas. Tantangan berat justru ada di daerah-daerah yang masih memiliki tingkat prevalensi tinggi yang terletak di wilayah padat ternak dan sumber bibit, seperti Sulawesi Selatan dan Nusa Tenggara Timur.

Tantangan berat lain juga ada di daerah-daerah jalur susu di Pulau Jawa, dimana mobilitas ternak sangat tinggi dan keberadaan ternak reaktor seringkali tidak terpantau. Meskipun data akurat tidak tersedia, akan tetapi data yang ada mengindikasikan peningkatan prevalensi pada sapi perah dalam sepuluh tahun terakhir di Jawa Timur dan Jawa Barat. Penularan terus menerus antar individu sapi perah dalam kelompok, kelompok terinfeksi kembali akibat masuknya sapi baru, dan penyebaran dari satu daerah ke daerah lain akan sulit diatasi tanpa suatu sistem surveilans, pemantauan dan sertifikasi yang aplikatif dan berkelanjutan.

Aspek epidemiologis

Pengambilan sampel darah untuk
pemeriksaan brucellosis oleh
petugas Dinas Peternakan Kabupaten
Trenggalek
http://peternakan-trenggalek.blogspot.com/

Informasi epidemiologis yang akurat merupakan elemen kunci dan esensial dalam implementasi kegiatan pemberantasan brucellosis yang tepat di lapangan. Informasi epidemiologis yang paling penting dan utama dalam hal ini adalah angka prevalensi. Selain dijadikan sebagai indikator kinerja program, angka prevalensi merupakan alat untuk menetapkan status daerah atau kelompok ternak, menetapkan strategi pemberantasan, mengukur kemajuan pemberantasan, menetapkan ‘exit strategy' vaksinasi, dan menetapkan tahap akhir menuju deklarasi bebas. Meskipun demikian, harus diakui dalam praktiknya selama ini masih banyak laporan brucellosis yang hanya mencantumkan jumlah kasus positif (tanpa diketahui denominator-nya yaitu jumlah semua sampel yang diperiksa), sehingga sulit diperoleh angka prevalensinya dan bisa menimbulkan bias dalam menilai status penyakit yang sebenarnya.

Untuk akurasi dan sensitivitas yang tinggi dari angka prevalensi tersebut, maka perlu diperhatikan secara cermat faktor-faktor seperti minimum area atau unit epidemiologi yang digunakan (desa atau kelompok ternak), spesies ternak (sapi potong, sapi perah atau kerbau), tipologi produksi (intensif, semi-intensif atau ekstensif/digembalakan). Sayangnya data brucellosis pada kerbau di Indonesia tidak banyak bisa diperoleh, baik dari laporan maupun literatur.

Informasi epidemiologis yang juga penting adalah angka keguguran (abortion rate) yang diperoleh dari laporan aktif peternak. Angka keguguran dapat digunakan sebagai indikasi adanya masalah gangguan reproduksi, tetapi tetap harus dibuktikan kausanya melalui investigasi lapangan dan diagnosa laboratorium. Metoda yang paling dapat dipercaya dan efisien untuk mendiagnosa keguguran yang disebabkan oleh brucellosis adalah isolasi dan karakterisasi agen penyakit. Namun pada praktiknya jarang sekali angka ini digunakan sebagai alat untuk mengukur kemajuan program pemberantasan atau alat evaluasi penilaian status bebas brucellosis.

Untuk metoda diagnosa kasus keguguran yang disebabkan oleh brucellosis memang diperlukan keahlian dan peralatan yang memadai. Disamping itu, metoda ini juga membutuhkan waktu yang banyak (time-consuming) dan biayanya mahal, sehingga kadang-kadang menjadi kendala dalam melakukan investigasi kasus-kasus keguguran.

Satu hal penting yang menjadi gambaran dari penyakit ini adalah kemampuan penularannya. Suatu kasus keguguran dapat mengekskresikan jumlah kuman Brucella yang masif sampai 1012 - 1013, sedangkan hanya dengan 15 juta kuman yang ditanamkan ke dalam konjungtiva mampu menginfeksi 95% sapi betina muda yang bunting. Jumlah kuman Brucella yang diekskresikan selama suatu kasus keguguran dapat menginfeksi 60 ribu sampai 600 ribu sapi betina muda yang bunting. [21]

Gambaran epidemiologi brucellosis pada sapi yang paling signifikan adalah pengeluaran kuman dalam jumlah besar selama 10 hari setelah keguguran atau pada saat melahirkan anak sapi yang terinfeksi, dan sebagai akibatnya timbul kontaminasi lingkungan. [25]

Pemahaman yang memadai terhadap epidemiologi brucellosis menjadi kritikal untuk suksesnya pemberantasan. Keberadaan penyakit ini tidak homogen di suatu negara atau wilayah tertentu, oleh karena terjadi dalam situasi epidemiologik dan tipologi produksi atau pola budidaya yang berbeda-beda. [22] Seperti umumnya di negara-negara lain, perbedaan ini mempengaruhi distribusi dan evolusi penyakit, sehingga sebagaimana sudah disinggung di atas sangat penting sekali diketahui situasi penyakit dan ditetapkan unit epidemiologinya.

Selain itu sangat penting untuk diketahui faktor-faktor risiko infeksi brucellosis yaitu faktor-faktor yang secara signifikan berkaitan dengan tinggi rendahnya angka prevalensi. Tabel 1 di bawah ini merangkum sejumlah faktor risiko di tingkat peternakan di Kabupaten Belu, Provinsi Nusa Tenggara Timur, yang diteliti oleh sejawat drh. Tae Lake dkk (2010).

Tabel 1. Faktor risiko yang penting dalam epidemiologi brucellosis

 

Sumber: Tae Lake P.R.M et al. (2010). [24]

 

Tantangan pemberantasan

 

Di negara-negara maju, pemberantasan brucellosis pada ternak dicapai dengan sukses melalui kombinasi program vaksinasi dan uji-dan-potong (test-and-slaughter) dan brucellosis pada manusia melalui pasteurisasi susu, dibarengi dengan program surveilans yang efektif dan pengendalian lalu lintas ternak. Selanjutnya upaya lebih ditekankan pada analisa risiko (risk analysis) untuk mencegah introduksi kembali kuman Brucella. [23]

Program vaksinasi

Vaksinasi brucellosis meningkatkan resistensi terhadap infeksi, menurunkan risiko keguguran, dan mengurangi ekskresi kuman, oleh karenanya bisa mengurangi insidensi penyakit pada populasi manusia, akan tetapi tidak cukup untuk memberantas penyakit secara tuntas pada populasi hewan tanpa dibarengi tindakan lain. Hal menguntungkan yang bisa diperoleh dengan mempertahankan vaksinasi sampai atau setelah tahap pemberantasan dicapai, karena bisa memastikan populasi tetap terproteksi dari sisa sumber infeksi yang tidak terdeteksi. 

Vaksinasi yang efektif bisa tercapai apabila terpenuhi dua syarat yaitu cakupan vaksinasi harus > 80% pada semua ternak yang harus divaksin, dan vaksinasi berlangsung untuk jangka waktu lebih dari dua kali rata-rata masa produksi. [23] Tantangan dalam melakukan program vaksinasi umumnya adalah cakupan vaksinasi > 80% tidak tercapai, rantai dingin (cold chain) kurang memadai, dan tidak adanya identifikasi ternak. [5]

Program vaksinasi yang diperkenalkan di Indonesia dalam hal ini menggunakan pendekatan yang hampir sama seperti di Australia yaitu fokus pada vaksinasi anak sapi (calfhood vaccination). Pada tahapan awal pemberantasan brucellosis di Australia, dilakukan program vaksinasi wajib pada anak sapi betina berumur 3-9 bulan dengan vaksin strain 19 (S19). Program vaksinasi ini berhasil menurunkan prevalensi sampai ke tingkat rendah dan baru kemudian dilakukan program uji-dan-potong. Setelah itu diterapkan vaksinasi S19 dengan dosis yang dikurangi (reduced dose) hanya pada sapi-sapi dewasa untuk mengurangi penyebaran penyakit setelah dicapai tingkat prevalensi rendah. [19]

Pelaksanaan vaksinasi masal pada anak sapi menjadi tantangan lapangan yang cukup berat bagi petugas teknis di daerah tertular berat. Program vaksinasi di daerah tertular berat adalah tahun pertama vaksinasi pada ternak semua umur, kecuali ternak jantan dan betina yang sedang bunting. Vaksinasi pada tahun ke-2 difokuskan hanya pada anak sapi betina berumur 3-9 bulan ditambah ternak sapi yang belum divaksinasi pada tahun sebelumnya. Vaksinasi pada tahun ke-3 dan seterusnya hanya dilakukan pada anak sapi betina berumur 3-9 bulan. Solusi yang mungkin bisa membantu dalam pelaksanaan vaksinasi masal tersebut adalah penyediaan kandang jepit dan pelatihan bagi petugas tentang teknis penanganan ternak (cattle restraining technique). [5]