EPIDEMIOLOGI Veteriner

Calvin Schwabe, widely known as the "father of modern epidemiology". His insightful words, "The critical needs of man include the combating of diseases, ensuring enough food, adequate environmental quality, and a society in which humane values prevail," are even more compelling today.

Sabtu, 26 Mei 2012

Pengendalian penyakit hewan dan zoonosis: Perlu tata pemerintahan veteriner yang baik

  "Good veterinary governance is key to dealing with all animal diseases, including zoonoses."


Dr. Bernard Vallat, Director General of the World Organization for Animal Health [1]

 
Oleh: Tri Satya Putri Naipospos

Sistem Kesehatan Hewan Nasional (National animal health system atau Veterinary services) memainkan peran penting dalam mengendalikan penyakit hewan menular berbahaya yang bisa menular ke manusia contohnya flu burung (avian influenza), salah satunya dengan cara melakukan surveilans, deteksi dini dan respon cepat. [2]

Jika satu negara saja gagal mematuhi kewajibannya dalam melakukan surveilans, deteksi dini dan respon cepat, maka kegagalan ini bukan hanya dapat membahayakan kehidupan dan kesehatan penduduk di negara tersebut tetapi juga seluruh planit bumi. Pelaksanaan surveilans, deteksi dini dan respon cepat yang efektif hanya dapat dipastikan oleh Sistem Kesehatan Hewan Nasional (siskeswannas) yang memenuhi standar kualitas Organisasi Kesehatan Hewan Dunia (OIE) dalam kaitannya dengan struktur organisasi dan sumberdaya. [1]

Untuk memperbaiki kesehatan hewan di suatu negara dan juga di seluruh dunia, terutama dalam menghadapi munculnya penyakit baru dan penyakit lama yang muncul kembali (emerging and re-emerging diseases), diperlukan upaya untuk membangun kapasitas siskeswannas dan memperbaiki tata pemerintahannya sesuai dengan standar kualitas yang termuat dalam OIE Terrestrial Animal Health Code (yang disingkat: OIE Code atau Terrestrial Code) dan OIE Aquatic Animal Health Code (yang disingkat: Aquatic Code). [2]

Indonesia sebagai salah satu dari 178 negara anggota OIE, bersama-sama dengan negara lain juga menghadapi tantangan sangat berat dalam mengendalikan penyakit-penyakit hewan penting yang sangat merugikan secara ekonomi, sosial dan politik, termasuk yang berpotensi pandemik dan lintas batas (transboundary). Mau tidak mau sudah menjadi satu konsekuensi bagi Indonesia untuk secara efektif menginvestasikan sumberdayanya dalam upaya meningkatkan tata pemerintahan yang baik (good governance) dalam menjalankan siskeswannas. Dengan demikian bagaimana cara mengawal dan menangani bidang kesehatan dan kesejahteraan hewan menjadi satu taruhan bagi kredibilitas politik Indonesia baik di tingkat nasional, regional maupun internasional.

Tiga kaki penyanggah siskeswannas

Dalam pengertian luas yang dimaksud dengan Siskeswannas bukan hanya meliputi institusi pemerintah resmi saja di pusat (dalam hal ini Direktorat Jenderal Peternakan dan Kesehatan Hewan), dinas-dinas terkait di daerah serta institusi karantina hewan dan jaringan dibawahnya, akan tetapi juga semua pihak yang terlibat didalamnya termasuk institusi penelitian, perguruan tinggi, dokter hewan praktek, dokter hewan swasta, tenaga para-profesional veteriner, organisasi profesi, organisasi komoditi, organisasi obat hewan dan lain sebagainya. Pokoknya semua komponen yang turut berperan dalam deteksi dini dan respon cepat, bukan hanya dalam penanggulangan wabah tetapi juga dalam pencegahan penyakit.

Namun demikian, sudah barang tentu pemerintah dan pemerintah daerah memegang peranan kunci dalam upaya tersebut, terutama dalam penentuan kebijakan, perencanaan sampai kepada pelaksanaan program pengendalian dan pemberantasan penyakit serta program-program pendukung lainnya. Selain bertanggung jawab dalam melakukan surveilans, deteksi dini dan respon cepat, pemerintah dan pemerintah daerah juga memiliki mandat resmi dalam memberikan sertifikat saniter (sanitary certificate) untuk hewan dan produk hewan yang diperdagangkan. [2]

Dalam menjalankan kewajibannya sebagai negara anggota OIE, pemerintah harus menjamin bahwa status kesehatan hewan di negaranya sepenuhnya transparan dengan melakukan notifikasi penyakit melalui OIE World Animal Health Information System (WAHIS). [2]


"Veterinary Services are not just from Government"


OIE menyatakan pada dasarnya siskeswannas bertumpu pada tiga kaki penyangga (tripod) dalam melaksanakan surveilans, deteksi dini dan respon cepat seperti diilustrasikan dalam Gambar 1 dibawah ini. [3, 6, 7] Ke-tiga penyangga tersebut sejalan dengan tiga ranah yang disebutkan dalam konsep tata pemerintahan yang baik yaitu negara (pemerintah), dunia usaha (swasta) dan masyarakat yang saling berinteraksi.


Gambar 1: Tiga kaki penyangga siskeswannas dalam pelaksanaan surveilans, deteksi dini dan respon cepat. Sumber: [3, 6, 7]


Pembangunan jejaring surveilans epidemiologik penyakit hewan harus didasarkan pada kemitraan yang erat antara pemerintah dan sektor swasta (public private partnership) dan melibatkan ke-tiga kaki penyangga diatas yaitu produsen ternak/peternak, dokter hewan swasta dan dokter pemerintah. Dalam programnya, pemerintah perlu menjalankan komunikasi berkesinambungan dan sekaligus membina sektor swasta, mengorganisasikannya dan melaksanakan pelatihan-pelatihan sesuai bidang yang dibutuhkan mereka. Begitu juga pemerintah perlu mengorganisasikan dan mendorong tersedianya pelatihan-pelatihan bagi dokter hewan swasta serta menetapkan wilayah yang menjadi cakupan pelayanan kesehatan hewannya. Sedangkan bagi dokter hewan pemerintah harus tersedia peraturan perundangan dan sumberdaya yang memadai untuk bisa melaksanakan tugasnya secara efektif. [2]

Produsen ternak bertindak selaku sentinel dalam pencegahan dan pengendalian penyakit hewan baru muncul dan penyakit lama muncul kembali. Untuk menjamin terjadinya deteksi dini, maka apabila produsen ternak benar-benar bersedia melaksanakan tindakan kesehatan hewan yang diwajibkan sesuai peraturan perundangan yang berlaku seperti misalnya pemusnahan ternak (culling), produsen ternak tersebut harus mendapatkan uang ganti rugi atau kompensasi yang layak lewat mekanisme yang disepakati pemerintah dan swasta. [2]

"Good governance"

Mengapa penyelenggaraan siskeswannas harus diterapkan dengan 'tata pemerintahan yang baik' (good governance)? Oleh karena siskeswannas seperti pada umumnya praktek penyelenggaraan kekuasaan atau pemerintahan adalah menghasilkan produk (goods) dan jasa (services) dalam rangka memberikan pelayanan terbaik kepada masyarakat (peternak/pihak terkait lainnya) dan masyarakat sebagai pemilik kepentingan berhak untuk mengetahui apa yang dilaksanakan oleh pemerintah.

Arti ‘yang baik’ (good) dalam konsep tata pemerintahan yang baik mengandung pengertian nilai yang (1) berorientasi pada kepentingan masyarakat, bangsa, dan negara; (2) keberdayaan masyarakat dan swasta; (3) pemerintahan yang bekerja sesuai dengan hukum-positif negara; dan (4) pemerintahan yang produktif, efektif, dan efisien. Sementara ‘tata pemerintahan’ (governance) disamping bermakna (1) penyelenggaraan pemerintahan, juga bermakna (2) aktivitas pemerintahan melalui pengaturan, fasilitasi, dan pelayanan publik. [4]

Menurut pasal 3.1.1 bab 3.1 OIE Code, kualitas siskeswannas bergantung kepada sejumlah faktor tertentu dimana mencakup prinsip-prinsip dasar yang terkandung secara alamiah dalam etik, organisasi, legislasi, regulasi dan teknis. Siskeswannas harus mematuhi prinsip-prinsip dasar tersebut apapun situasi politik, ekonomi atau sosial di negara tersebut.

Menurut pasal 3.1.2 bab 3.1 OIE Code, siskeswannas harus mematuhi prinsip-prinsip berikut ini untuk memastikan kualitas kegiatannya:
(1) Penilaian profesional. Pelaksana siskeswannas harus memiliki kualifikasi yang relevan, keahlian ilmiah dan pengalaman yang memberikan mereka kemampuan untuk membuat penilaian profesional berbobot.
(2) Independen. Kepedulian harus ditunjukkan untuk memastikan bahwa pelaksana siskeswannas bebas dari tekanan-tekanan yang bersifat komersial, finansial, hirarhikal, politik atau lainnya yang kemungkinan bisa mempengaruhi penilaiannya atau keputusannya.
(3) Tidak berpihak. Siskeswannas tidak boleh berpihak (impartial). Seluruh pihak-pihak yang dipengaruhi oleh kegiatannya memiliki hak untuk mengharapkan pelayanan yang disampaikan dalam kondisi yang wajar dan tidak diskriminatif.
(4) Integritas. Siskeswannas harus menjamin bahwa pekerjaan dari setiap pelaksananya konsisten memiliki tingkat integritas yang tinggi. Setiap penyimpangan, korupsi atau palsu harus diidentifikasi dan dikoreksi.
(5) Obyektif. Siskeswannas harus setiap saat bertindak obyektif, transparan dan tidak diskriminatif.

Prinsip-prinsip ini sejalan dengan prinsip-prinsip dalam konsep tata pemerintahan yang baik yaitu efektifitas (effectiveness), keadilan (equity), partisipasi (participation), akuntabilitas (accountability) dan tranparansi (transparency). [4]

Tata pemerintahan yang baik merupakan kunci dari kompetensi, integritas dan kepercayaan kepada organisasi/lembaga. Tingkat kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dan pemerintah daerah termasuk kepatuhan terhadap peraturan perundangan yang berlaku di bidang kesehatan hewan, sertifikasi kesehatan hewan, kepatuhan terhadap vaksinasi massal atau pemusnahan massal (stamping out), pemberlakuan kompensasi, penetapan kompartemen atau zona bebas penyakit dan lain sebagainya sangat bergantung kepada kompetensi dari pelaksana siskeswannas (dalam hal ini dokter hewan pemerintah) dan integritas kebijakan yang dipahami dengan baik oleh dokter hewan swasta dan peternak/pihak terkait lainnya.

Dengan menerapkan prinsip-prinsip ‘tata pemerintahan yang baik’, diharapkan pemerintah dan pemerintah daerah dalam menggunakan dan melaksanakan kewenangan politik, ekonomi dan administratifnya tetap mengedepankan kepentingan publik, sehingga dapat terwujud penyelenggaraan siskeswannas yang sesuai dengan keinginan dan harapan masyarakat. [5]

"Global public good"

Kesehatan hewan adalah komponen kunci dari ketahanan pangan, kesejahteraan hewan, keamanan pangan dan kesehatan masyarakat. Penyakit hewan merupakan ancaman serius baik bagi kesehatan dan kesejahteraan hewan, kesehatan (zoonosis) dan kesejahteraan masyarakat, ekonomi (produktivitas, perdagangan, akses pasar) dan ketahanan pangan/nutrisi.

Sejak kemunculan wabah pandemi avian influenza unggas pada 2004 yang implikasinya sangat luas melebihi batasan wilayah administrasi suatu negara dan dimensinya melampaui batasan aspek kesehatan hewan itu sendiri, maka OIE mulai mengangkat pentingnya siskeswannas diperlakukan sebagai “global public goods”.

Siskeswannas dianggap merupakan pengejawantahan dari konsep ‘kelompok barang publik yang bersifat global’ (global public goods) tersebut, oleh karena keuntungan yang diperoleh dari penyelengaraannya berkontribusi terhadap upaya pencegahan dan pengendalian penyakit yang lingkupnya internasional dan antar generasi. [6] ‘Global public goods’ adalah kelompok barang yang keuntungannya dirasakan oleh seluruh negara, seluruh penduduk dan seluruh generasi. [8]

Upaya pencegahan dan pengendalian penyakit berkontribusi terhadap kesehatan hewan, keamanan pangan, perubahan iklim/kelestarian lingkungan, zoonosis baru muncul (emerging zoonosis), kesejahteraan hewan, ketahanan pangan/nutrisi, pengentasan kemiskinan dan akses pasar (lokal, regional dan internasional). Gambar 2 memperlihatkan kontribusi siskeswannas sebagai ‘global public goods’ yang harus diperkuat dan dijadikan ujung tombak dari pelaksanaan tujuan siskeswannas. [6, 7, 8]

Gambar 2: Kontribusi siskeswannas sebagai ‘global public goods’. Sumber: [6, 8]

Secara umum konsep ‘kelompok barang publik’ (public goods) dipahami sebagai sesuatu yang dinikmati atau dibutuhkan oleh semua pihak. Suatu kelompok barang publik tidak dapat dibatasi siapa penggunanya dan bahkan tidak perlu mengeluarkan biaya untuk mendapatkannya. Contoh ‘public goods' diantaranya udara, cahaya matahari, papan marka jalan, lampu lalu lintas, pertahanan nasional, pemerintahan dan lain sebagainya. [9]

Dalam konteks siskeswannas sebagai ‘global public goods’, maka akan sulit ditentukan negara atau penduduk atau generasi mana yang menikmati atau membutuhkan produk atau jasa yang dihasilkannya, oleh karena keberadaan siskeswannas adalah untuk masyarakat dunia secara keseluruhan. Pada hakekatnya siskeswannas negara-negara di dunia saling bergantung satu sama lain, jika suatu tindakan kurang memadai dilakukan oleh satu negara tertentu maka dampaknya bisa membahayakan negara lain. Dengan demikian kegagalan satu negara dalam menanggulangi penyakit hewan menular/zoonosis yang berpotensi pandemik jelas akan membahayakan seluruh planit bumi [8].

Penilaian kinerja siskeswannas

OIE mengadakan suatu survei tentang pengaruh indikator ekonomi, kepadatan unggas dan kinerja siskeswannas terhadap pengendalian highly pathogenic avian influenza (HPAI) pada unggas di 60 negara. Seperti diketahui, HPAI merupakan penyakit pada unggas yang wajib dilaporkan (notifiable disease) ke OIE, meskipun terdapat variasi antar negara dalam merespon situasi wabah HPAI berdasarkan status ekonomi, kapasitas diagnostik dan faktor lainnya.

Untuk kepentingan analisa statistik, maka ke-60 negara tersebut dikelompokkan menurut klasifikasi United Nations Statistic Division yaitu: (1) negara-negara kurang berkembang (least developed countries); (2) negara-negara sedang berkembang atau sedang mengalami transisi (developing/transition countries); (3) negara-negara maju (developed countries). Dalam lingkup ASEAN, Kamboja, Laos dan Myanmar termasuk dalam kelompok negara-negara yang kurang berkembang, sedangkan Indonesia, Malaysia, Thailand dan Vietnam termasuk dalam kelompok negara-negara sedang berkembang.

Indikator ekonomi yang digunakan adalah Produk Domestik Bruto (PDB), Produk Domestik Bruto Pertanian (PDBP), persentase kontribusi PDBP terhadap total PDB (% PDBP), PDB per kapita, Pendapatan Nasional Bruto (PNB), Indeks Pembangunan Manusia (IPM), dan keanggotaan dalam ‘Organization for Economic Cooperation and Development’ (OECD).

Data populasi unggas diperoleh dari FAO Statistical Database (FAOSTAT) dan informasi kepadatan unggas (ekor/km2 tanah pertanian) diperoleh dari FAO Global Livestock Production and Health Atlas (GLIPHA).

Data wabah HPAI pada unggas yang terjadi antara tahun 2002-2010 diperoleh dari Handistatus II dan World Animal Health Information Database (WAHID) dengan parameter: durasi wabah dalam hari, waktu pemberantasan, tingkat kematian, dan tingkat pemusnahan (culling rate).

Hasil survei mengindikasikan bahwa begitu kepadatan unggas meningkat di negara-negara kurang berkembang, maka terjadi pula kenaikan dalam jumlah dan durasi wabah HPAI serta lamanya waktu yang dibutuhkan untuk memberantas penyakit tersebut. Tidak terdapat korelasi yang signifikan antara parameter pengendalian HPAI dan setiap indikator ekonomi yang digunakan (PDB, PDBP, %PDBP, PDB per kapita, PNB, IPM), kecuali di negara-negara anggota OECD.

Secara umum survei tersebut menyimpulkan bahwa negara-negara anggota dengan pendapatan ekonomi tinggi, transparansi dan tata pemerintahan yang baik secara signifikan memiliki lebih sedikit jumlah wabah HPAI dan durasi yang lebih pendek, waktu pemberantasan yang lebih cepat, tingkat kematian yang lebih rendah dan tingkat pemusnahan yang lebih tinggi. Selanjutnya, negara-negara yang memiliki siskeswannas yang efektif dan efisien (seperti diukur dari peringkat yang dicapai pada saat dilakukan penilaian menggunakan ‘OIE Tool for the Evaluation of Performance of Veterinary Services’ atau PVS tool) pada dasarnya memiliki tindakan pengendalian HPAI yang lebih baik. [10]

PVS tool adalah suatu alat yang dikembangkan oleh OIE untuk menilai kinerja siskeswannas. Alat ini dapat membantu suatu negara dalam menilai tingkat kinerja siskeswannas-nya, mengidentifikasi kesenjangan dan kelemahan dari kemampuan siskeswannas untuk memenuhi standar-standar internasional OIE dan membangun strategi untuk meningkatkan kinerja. Pada dasarnya PVS tool menjabarkan efektifitas siskeswannas berdasarkan penilaian terhadap 4 komponen yaitu: (1) sumberdaya manusia, fisik dan finansial; (2) kapabilitas dan otoritas teknis; (3) kesinambungan interaksi dengan pihak-pihak terkait; dan (4) kemampuan akses pasar.

Di bawah masing-masing 4 komponen tersebut, terdapat enam sampai dua belas kompetensi kritis (critical competencies) yang harus dinilai satu per satu untuk memungkinkan suatu negara menetapkan tingkat kinerja siskeswannas-nya berdasarkan peringkat kinerja dengan rentang skor satu (kinerja terendah) sampai skor lima (kinerja tertinggi). [10]

Siskeswannas Indonesia

Pada dasarnya implementasi siskeswannas tidak terlepas dari sistim politik suatu negara. Untuk menjalankan siskeswannas yang sukses, maka pemerintah itu sendiri baik eksekutif maupun legislatif termasuk pemerintah daerah harus bertata pemerintahan yang baik. Secara umum tantangan sistem politik Indonesia bagi konsolidasi demokrasi dan tata pemerintahan yang baik adalah kurang efektifnya pemerintah daerah dalam menyediakan layanan publik dan kegagalan sektor judisial/peradilan untuk secara efektif memerangi korupsi endemik yang membayangi kredibilitas pemerintah di mata publik. Suatu sistem politik komplek yang diwarnai dengan kepentingan dan persaingan partai politik serta pemilihan langsung gubernur dan bupati/walikota. [11]

Siapapun menyadari bahwa lemahnya kapasitas kelembagaan pemerintahan dalam menjalankan perannya (termasuk dalam menjalankan siskeswannas) merupakan hal primer pada saat ini. Kinerja pemerintah baik di tingkat nasional maupun daerah seringkali gagal dalam menyediakan pelayanan yang seharusnya disediakan pemerintah. Kinerja pemerintah dalam menyediakan pelayanan dasar kesehatan hewan, melaksanakan surveilans, deteksi dini dan respon wabah, menjalankan program pencegahan dan pengendalian penyakit, program keamanan pangan dan bahkan jaminan kecukupan pangan hewani (susu, daging dan telur) secara umum masih sangat lemah.

Beberapa prinsip dasar dari konsep tata pemerintahan yang baik seperti kurangnya transparansi dan akuntabilitas memperumit masalah lebih lanjut. Pemerintah di semua tingkatan secara relatif memang dekat dengan keinginan publik. Namun demikian suatu organisasi/lembaga dengan kekuasaan untuk memerintah, akan tetapi lemah dalam kapasitas sesungguhnya tidak dapat berkontribusi bagi penyelenggaraan tata pemerintahan yang baik.

Peningkatan kinerja siskeswannas di negara-negara berkembang termasuk Indonesia dalam dekade mendatang diharapkan akan terus berlanjut. Pada saat yang sama, pola konsumsi pangan global berubah dengan berbagai cara, yang sudah barang tentu akan mempengaruhi pola penyampaian layanan dalam siskeswannas. Perubahan ini meliputi juga peningkatan globalisasi, ekskalasi permintaan konsumen yang cepat terhadap protein hewani, intensifikasi produksi ternak ke arah unit-unit skala besar, dan pertumbuhan perdagangan ternak dan produk ternak. [3]

Intensifikasi produksi ternak ke arah unit-unit skala besar dan perdagangan global akan meningkatkan besarnya tantangan siskewannas yang dipicu oleh bangkitnya kembali penyakit hewan menular berbahaya termasuk zoonosis, risiko keamanan pangan (food safety hazard), dan masalah-masalah terkait kesehatan masyarakat veteriner. Dalam menghadapi dan mengelola tantangan tersebut diatas, maka isu-isu yang berkaitan dengan pola layanan siskeswannas dan kebijakan-kebijakan nasional mau tidak mau harus mendapatkan perhatian utama. [3]

Kebijakan nasional yang harus dijadikan titik perhatian di sebagian besar negara berkembang termasuk Indonesia saat ini maupun ke depan adalah bagaimana memberdayakan kapasitas pemerintahan dalam menjalankan siskeswannas untuk mampu merespon terhadap tanggung jawab yang ditentukan oleh peraturan perundangan nasional dan standar-standar kesehatan hewan internasional Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) dan OIE. [3] Tentunya kebijakan nasional yang mendapatkan dukungan politis dari eksekutif maupun legislatif dibarengi dengan kemampuan dan kepemimpinan profesional dari pelaksana siskeswannas bukan hanya akan memperbaiki efisiensi ekonomi nasional, akan tetapi juga akan memberikan posisi yang lebih baik bagi profesi kedokteran hewan di Indonesia.

Referensi:
2. Angot J.-L. (2009). The governance of Veterinary Services and their role in the control of avian influenza. Rev. sci. tech. Off. int. Epiz., 28(1): 397-400.
3. Cheneau Y., El Idrissi A.H., and Ward D. (2004). An assessment of the strengths and weaknesses of current veterinary systems in the developing world. Rev. sci. tech. Off. int. Epiz., 23(1): 351-359.
4. Hanapiah P. (2007). Good Governance: Membangun masyarakat yang demokratis dan nasionalis. Makalah disajikan pada kegiatan “Peningkatan Wawasan Kebangsaan bagi Tokoh Agama, Tokoh Masyarakat, dan Pengurus Bakom-PKB, tanggal 31 Oktober 2007, di Kabupaten Purwakarta. http://pustaka.unpad.ac.id/wp-content/uploads/2009/05/gogo_all.pdf
5. http://bandungvariety.wordpress.com/2008/04/10/good-governance-menurut-rangkumanku/
6. Davis A. (2012). Good Governance of Veterinary Services and the OIE PVS Pathway. OIE Sub-Regional Representation for South East Asia. Presented at the OIE Regional Seminar for Recently Appointed OIE Delegates, Tokyo, Japan, 7-8 February 2012.
7. Hamilton K. and Bruckner G. (2009). Good governance for early detection and rapid response. OIE Central Bureau, Paris. http://www.opbw.org/new_process/mx2009/BWC_MSP_2009_MX_Presentation_090825-PM_OIE_E.pdf
8. Bouchot A. (2010). Good governance, PVS evaluation of Veterinary Services and Gap Analysis. OIE Sub-Regional Representation for South East Asia. Presented at the Workshop for OIE National Focal Points for Wildlife, 5-7 October 2010, Bangkok, Thailand.
10. Pavade G., Awada L., Hamilton K., and Swayne D.E. (2011). The influence of economic indicators, poultry density and the performance of Veterinary Services on the control of high-pathogenicity avian influenza in poultry. Rev. sci. tech. Off. int. Epiz., 30(3): 661-671.
11. Bjornlund E., Liddle W., and King B. (2008). Indonesia – Democracy and Governance Assessment. Final Report for USAID. Democracy International, Inc.

*) Center for Indonesian Veterinary Analytical Studies (CIVAS), Bogor, Indonesia

0 Komentar: