EPIDEMIOLOGI Veteriner

Calvin Schwabe, widely known as the "father of modern epidemiology". His insightful words, "The critical needs of man include the combating of diseases, ensuring enough food, adequate environmental quality, and a society in which humane values prevail," are even more compelling today.

Senin, 25 Oktober 2010

Kebijakan Impor Berbasis Zona: Nasional vs Internasional

Oleh: Tri Satya Putri Naipospos

Tulisan ini didasarkan kepada wawancara tertulis dengan Tabloid Agrina, 11 Oktober 2010 (http://www.agrina-online.com/redesign2.php?rid=10&aid=2634)

Risiko masuknya suatu penyakit hewan menular berbahaya seperti penyakit mulut dan kuku (PMK) yang terbawa melalui importasi produk hewan tidak otomatis menjadi nol apabila kebijakan yang diterapkan hanya mengizinkan dari negara bebas (country free) dan bukan zona (zone free).

Dari sudut pandang teknis dapat dikatakan perubahan aturan impor produk hewan kembali berbasis negara (country base) merupakan satu langkah mundur dalam bidang kesehatan hewan Indonesia. Introduksi virus PMK ke suatu negara memang dapat dicegah dengan melakukan embargo secara komplit terhadap importasi ternak dan produk ternak dari negara-negara endemik. Akan tetapi perlu senantiasa diingat bahwa virus PMK bisa terbawa ke suatu negara melalui berbagai cara. Baik terbawa melalui importasi ternak dan produk ternak yang legal maupun ilegal, maupun juga cara yang tidak terlalu umum yaitu melalui perjalanan orang dan barang yang terkontaminasi virus PMK.

Tulisan ini dimaksudkan untuk menelaah perubahan aturan impor produk hewan yang kembali berbasis negara setelah Undang-undang Nomor 18 tahun 2009 (UU 18/2009) mengizinkan pemasukan dari zona bebas penyakit di suatu negara (zone base). Suatu perubahan aturan yang mendesak pemerintah untuk kembali mengkaji ulang kebijakan importasinya terutama dalam kaitannya dengan PMK.

Frasa zona bebas

Pada dasarnya frasa “zona dalam suatu negara” dalam pasal 59 ayat 2 UU 18/2009 (dalam UU disebutkan untuk “produk hewan segar”) tidak bertentangan dengan kaidah ilmiah kedokteran hewan maupun juga kaidah internasional seperti yang ditetapkan dalam peraturan Organisasi Kesehatan Hewan Dunia (OIE) maupun Perjanjian Sanitary dan Phyto-sanitary (SPS).

Dalam memahami pasal 59 tersebut, sudah pasti aturan ini tidak bisa diberlakukan serta merta. Sesuai yang terbaca dalam lanjutan pasal tersebut (ayat 4) bahwa diperlukan persyaratan dan tata cara pemasukan yang berlandaskan kepada ketentuan internasional berbasis analisa risiko serta mengutamakan kepentingan nasional. Sudah jelas hasil analisa risikolah yang menyatakan apakah pemerintah akan memberikan keputusan mengizinkan atau bahkan sebaliknya menolak impor dari negara atau zona bebas PMK.

Secara historis, negara dan zona dalam negara bisa dikatakan bebas atau endemik PMK. Enam kategori negara-negara di seluruh dunia yang dikenal dalam aturan OIE terkait dengan penyebaran geografis PMK adalah (1) negara bebas dimana vaksinasi tidak dilakukan; (2) negara bebas dimana vaksinasi dilakukan; (3) zona bebas dimana vaksinasi tidak dilakukan; (4) zona bebas dimana vaksinasi dilakukan; (5) negara tertular; dan (6) zona tertular.

Aturan enam kategori negara tersebut sesungguhnya dibuat untuk melindungi negara-negara di dunia yang bebas PMK terutama negara-negara berkembang. Pada umumnya negara-negara berkembang (termasuk Indonesia) memiliki organisasi dan sistim kesehatan hewan nasional yang lemah, tidak efisien dan sangat rentan terhadap praktek-praktek perdagangan internasional ternak dan produk ternak yang cenderung curang dan tidak seimbang. Dengan demikian adalah satu keharusan bagi negara-negara pengimpor untuk benar-benar mengadopsi persyaratan-persyaratan dan tata cara yang dibuat OIE dengan memperhatikan kategori negara sebagaimana disebutkan diatas.

Pada dasarnya kewaspadaan terhadap terbawa masuknya virus PMK harus senantiasa diperkuat dan dilatih dengan inspeksi yang memadai terutama di pintu-pintu masuk oleh otoritas veteriner dan karantina untuk memastikan terlaksananya peraturan-peraturan internasional dan nasional secara utuh dan bertanggung jawab. Potensi masuknya agen penyakit ke suatu negara bukan hanya ditentukan oleh peraturan nasional, akan tetapi juga penggabungan dari keberadaan infrastruktur dan sumberdaya kesehatan hewan yang memadai dan respek terhadap peraturan internasional.

Otoritas veteriner

Sejalan dengan prinsip kewaspadaan diatas, satu hal yang seharusnya dilakukan Indonesia adalah bukan menolak frasa zona bebas itu sendiri akan tetapi bagaimana mengawal secara teknis implementasi dari pasal 59 tersebut. Tanpa pengawalan teknis yang kuat maka implementasi pasal tersebut akan membahayakan posisi Indonesia sebagai negara pengimpor.

Ketidakmampuan untuk mengawal akan menyebabkan persyaratan dan tata cara pemasukan cenderung lemah atau dilemahkan. Hal ini akan memberi peluang atau bahkan memungkinkan untuk mengakomodir kepentingan-kepentingan di luar teknis, seperti lobi-lobi bisnis yang cenderung lebih kuat mengutamakan kepentingan ekonomi jangka pendek dan sangat bergantung kepada keberpihakan atau kepentingan bisnis dan politik pada saat itu.

Untuk mendorong implementasi pasal 59 yang benar-benar mengutamakan kepentingan nasional, maka pemerintah perlu memberdayakan otoritas veteriner yang seharusnya mampu menciptakan persyaratan dan tata cara dalam ruang lingkup teknis medik veteriner yang benar dan dapat dipertanggung jawabkan secara ilmiah. Dalam hal ini, pemerintah perlu melakukan dan mempercayakan penyusunan analisa risiko yang benar-benar dilakukan oleh para ahli yang punya kompetensi, kredibel dan independen.

Persyaratan atau tata cara yang dibuat seharusnya tidak seragam untuk semua zona bebas penyakit yang ingin memasukkan produk hewannya ke Indonesia, akan tetapi spesifik teknis untuk zona tersebut dengan memperhatikan bahaya (hazard) penyakit yang mungkin terbawa masuk, probabilitas risiko penyakit yang terbawa masuk, konsekuensi risiko yang timbul dan apakah tersedia upaya untuk memitigasi risiko baik di negara pengekspor maupun di negara pengimpor.

Kegagalan pemerintah (baca Kementerian Pertanian) untuk mempertahankan pasal 59 tersebut menunjukkan bahwa tidak terlihat adanya keinginan kuat pemerintah untuk memberdayakan otoritas veteriner, terutama dalam menentukan keputusan teknis tertinggi berdasarkan analisa risiko. Apabila dengan otoritasnya pemerintah mampu meyakinkan berbagai pihak terutama masyarakat industri ternak bahwa pasal 59 semata-mata dimaksudkan untuk mencegah praktek-praktek perdagangan ternak dan produk ternak yang kurang adil. Juga tidak dimaksudkan untuk dipengaruhi oleh faktor-faktor lain yang tidak diharapkan ataupun faktor-faktor kesalahan manusia (human error) yang dalam setiap kesempatan perdagangan bisa saja terjadi, seperti korupsi, kolusi bisnis dan lain sebagainya.

Tingkat kepercayaan perlu dibangun pemerintah untuk meyakinkan masyarakat bahwa negara memiliki kewenangan penuh untuk menjalankan tindakan kesehatan hewan yang diperlukan. Dalam menjalankan hal tersebut, pemerintah didukung oleh perangkat perundangan yang kuat, infrastruktur dan sumberdaya manusia yang kompeten dan kredibel, ditambah dengan persyaratan dan tata cara pemasukan yang memadai untuk melindungi wilayah Indonesia dari serangan penyakit hewan menular berbahaya.

Kepentingan jangka pendek

Bagaimanapun sebelum digugatnya pasal 59 UU 18/2009 tersebut, pemerintah belum sempat menggunakan pasal tersebut dalam kebijakan baru yang akan dikeluarkan. Pada kenyataannya sangat mudah terbaca bahwa aturan berbasis zona dalam UU 18/2009 lebih banyak dipicu oleh kepentingan jangka pendek. Kepentingan yang dikaitkan dengan upaya menggolkan importasi daging sapi dari Brazil, tetapi melupakan kepentingan jangka panjang untuk memfasilitasi peluang importasi produk hewan yang aman dan terkendali melalui persyaratan dan tata cara yang dijamin pemerintah dari negara atau zona yang dinyatakan bebas penyakit tertentu.

Implementasi pasal 59 seharusnya berlaku umum artinya diterapkan terhadap semua jenis dan bentuk produk hewan segar yang diimpor ke Indonesia, akan tetapi spesifik sesuai dengan sifat alamiah dan epidemiologi masing-masing penyakit. Sebagaimana diketahui perubahan kembali ke basis negara lebih banyak menjadikan PMK sebagai acuan, sehingga kurang mempertimbangkan penyakit-penyakit hewan menular lainnya yang tidak seganas PMK dari segi penyebaran dan dampak ekonominya.

PMK adalah penyakit hewan yang sangat ditakuti dunia industri ternak di seluruh dunia karena kemampuan penyebarannya yang sangat cepat dan besarnya kerugian ekonomi yang ditimbulkan. Negara-negara industri ternak melihat PMK lebih sebagai hambatan perdagangan oleh karena ancaman terhentinya ekspor secara keseluruhan. Dampak zoonosis PMK sangat tidak signifikan.

Biar bagaimanapun dalam realitas implementasi impor, negara berurusan dengan perdagangan begitu banyak aneka ragam jenis produk hewan segar dari berbagai spesies dan perlakuan yang potensinya untuk membawa masuk bibit penyakit tidak selalu sama. Setiap jenis memerlukan pertimbangan analisa risiko tersendiri, sehingga tidak bisa digeneralisir bahwa semua jenis produk hewan segar tidak diizinkan untuk diimpor dari zona bebas penyakit.

Penolakan terhadap impor dari zona bebas penyakit akan merugikan Indonesia dalam jangka panjang, karena kemampuan untuk memfasilitasi perdagangan yang aman dan terkendali tidak akan terbangun secara memadai dan efektif. Dalam hal ini fasilitasi yang dimaksudkan adalah dari sudut pandang murni untuk kepentingan perlindungan kesehatan hewan dan manusia di dalam negeri serta mendukung strategi nasional yang telah ditetapkan untuk mencapai sasaran kecukupan pangan hewani (program swasembada daging).

Konsekuensi perubahan

Konsekuensinya tidak terlalu signifikan bagi Indonesia, karena sejak lama Indonesia telah menerapkan kebijakan berbasis negara terutama diterapkan dengan sangat konsisten dalam konteks PMK. Perubahan ini hanya mengindikasikan bahwa aturan berbasis negara tidak sejalan dengan kaidah internasional dan menempatkan aturan nasional lebih tinggi dari aturan internasional. Pada dasarnya Indonesia telah meratifikasi perjanjian GATT dan SPS melalui UU 7/1994, sehingga sesungguhnya Indonesia terikat dengan kaidah internasional.

Meskipun demikian tidak bisa dilupakan bahwa perdagangan internasional secara nyata semakin meningkat dan Indonesia terkait dengan fenomena trans-nasional produk hewan. Transportasi hewan dan produk hewan berlangsung tanpa bisa dihentikan dan penularan penyakit-penyakit hewan menular termasuk zoonosis berlangsung secara permanen.

Sebagaimana ditekankan sebelumnya bahwa virus PMK dapat terbawa ke suatu negara melalui berbagai cara. Introduksi dapat melalui importasi spesies ternak yang peka, daging yang tertular atau terkontaminasi, produk ternak lainnya termasuk semen untuk inseminasi buatan, pakan ternak (hay, jerami, rumput-rumputan kering, bahan kemasan dan lain sebagainya). Sudah lama disadari bahwa potensi terbawanya virus PMK bukan hanya melalui importasi yang sifatnya legal, akan tetapi juga ilegal.

Begitu juga sisa-sisa buangan pesawat terbang atau kapal laut yang pada prakteknya seringkali diberikan sebagai pakan ternak babi (pig swill). Orang atau pakaian yang dikenakannya ataupun kendaraan dapat membawa virus tersebut dari daerah tertular ke daerah lainnya. Begitu juga hal-hal seperti penularan melalui udara, bahkan mungkin juga penyebaran oleh burung-burung liar atau satwa liar.

Secara historis, cara penularan PMK yang paling utama adalah lalu lintas ternak tertular terutama importasi ilegal dari satu negara ke negara lain yang bertetangga. Kedua terpenting adalah sisa-sisa produk daging yang diberikan kepada babi (pig swill) atau yang mudah diakses oleh ternak babi. Ketiga yang terpenting adalah pergerakan angin, terutama terjadi di negara-negara bermusim sedang dan dingin. Dengan demikian seharusnya Indonesia juga berupaya memperkuat wilayah perbatasannya dengan negara-negara tetangga yang masih tertular PMK oleh karena potensi importasi ilegal yang sulit dikendalikan.

Rencana ke depan

Sampai dengan saat ini boleh dikatakan rencana pemerintah Indonesia ke depan belum terlalu jelas dalam menghadapi perubahan aturan tersebut. Sejalan dengan kaidah perdagangan internasional, sudah jelas perubahan aturan kembali dari basis zona bebas ke negara bebas tidak bisa dipertahankan dalam jangka panjang. Di satu sisi tuntutan kebutuhan protein hewani akan semakin meningkat sebagai akibat jumlah penduduk Indonesia yang semakin bertambah. Di sisi lain tuntutan kebutuhan untuk mendapatkan sumber protein hewani yang lebih murah dan dapat bersaing dari sisi kualitas.

Pihak swasta Indonesia akan tetap tertarik untuk mencari alternatif sumber pasokan baru dari negara-negara industri ternak yang bisa menawarkan harga bersaing, terutama untuk kebutuhan industri olahan di dalam negeri. Ancaman penyakit hewan menular sebagai hambatan perdagangan dan tindakan fasilitasi perdagangan akan tetap dianggap sebagai urusan yang harus menjadi tanggung jawab pemerintah.

Seperti diketahui bahwa jumlah negara industri ternak yang bebas PMK dan sekaligus bebas BSE di dunia hanya sedikit sekali. Kestabilan bebasnya suatu negara atau zona juga tidak bisa dijamin abadi selamanya. Pola alamiah penyebaran PMK di dunia dalam abad ke-21 ini berubah dibandingkan dengan menjelang akhir abad ke-20, menunjukkan bahwa setiap negara menghadapi ancaman tertular PMK kembali meskipun sudah bebas selama berpuluh-puluh tahun.

Indonesia perlu berfikir bahwa kelak apabila negara-negara yang selama ini menguasai impor daging seperti Australia dan Selandia Baru mengalami serangan PMK, maka akan terjadi ketergantungan perdagangan yang sangat tidak berimbang. Ketergantungan atas impor produk ternak yang sangat tinggi dari ke-dua negara tersebut nantinya akan bisa membuat Indonesia terbelenggu dengan aturan berbasis negara.

Seharusnya konsekuensi dari perubahan yang mengizinkan impor baik dari negara atau zona dalam negara yang bebas penyakit tertentu harus dibarengi dengan upaya pemerintah secara bertahap untuk memperkuat sistem, infrastruktur dan tenaga kesehatan hewan dalam jangka menengah dan panjang ke depan. Disamping itu, upaya yang seyogyanya dilakukan adalah menginvestasikan anggaran yang lebih memadai serta membuat strategi dan program yang jelas dan terarah untuk mencapai status kesiapsiagaan darurat kesehatan hewan yang tangguh untuk mendukung kebijakan perdagangan hewan dan produk hewan. Suatu status kesiapsiagaan yang didukung oleh fasilitas karantina dan laboratorium diagnotik yang memadai di setiap pintu masuk yang penting dan kritis.

*) Tri Satya Putri Naipospos, Center for Indonesian Veterinary Analytical Studies

0 Komentar: